El proceso de responsabilidad fiscal paso a paso: ordinario y verbal

Usted es o fue servidor público, contratista o particular que administró recursos públicos, y la Contraloría le notificó un auto de apertura, lo citó a una audiencia de descargos o le pidió versión libre. O es representante legal de una empresa que ejecutó un contrato estatal y la entidad reportó un presunto detrimento. Lo primero que necesita saber es en qué etapa está el proceso, qué viene después y qué términos corren a su favor y en su contra.

En Estudio Penal Abogados defendemos a gestores fiscales —servidores y particulares— ante las contralorías y ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esta guía explicamos las etapas del proceso de responsabilidad fiscal en sus dos modalidades —el ordinario de la Ley 610 de 2000 y el verbal de la Ley 1474 de 2011—, los términos de cada fase, la caducidad y la prescripción, y los recursos que proceden contra el fallo.

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¿Qué es el proceso de responsabilidad fiscal y quién lo adelanta?

Es el trámite administrativo mediante el cual las contralorías establecen si un gestor fiscal debe resarcir un daño causado al patrimonio público. No es un proceso penal ni disciplinario: su consecuencia es patrimonial —la obligación de pagar una suma líquida de dinero—, aunque el mismo hecho pueda generar en paralelo procesos de esas otras naturalezas. Sobre quién puede ser sujeto de este proceso puede leer nuestro artículo sobre quién es gestor fiscal, y sobre el estándar de culpabilidad, el de culpa grave y dolo.

El proceso puede iniciarse de oficio como consecuencia del ejercicio de los sistemas de control fiscal, por solicitud de las entidades vigiladas, o por denuncias o quejas de cualquier persona u organización ciudadana (Ley 610 de 2000, art. 8).

La caducidad de 5 años

Antes de mirar las etapas hay una pregunta que se responde primero: ¿la acción fiscal está viva? El artículo 9 de la Ley 610 de 2000 fija 2 términos distintos que no deben confundirse:

Artículo 9. Caducidad y prescripción. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. […] La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare.

Ley 610 de 2000, art. 9.

La caducidad corre desde el hecho generador —o desde el último acto, en los hechos de tracto sucesivo o continuados— hasta el auto de apertura. La prescripción corre desde el auto de apertura hasta la providencia en firme que declare la responsabilidad. Verificar estas 2 fechas es el primer examen de cualquier defensa.

El proceso ordinario de la Ley 610 de 2000, etapa por etapa

1. Indagación preliminar (máximo 6 meses)

Cuando no existe certeza sobre la ocurrencia del hecho, el daño, la entidad afectada o los presuntos responsables, la contraloría puede ordenar una indagación preliminar por un término máximo de 6 meses, al cabo de los cuales solo proceden 2 salidas: el archivo de las diligencias o la apertura del proceso (Ley 610 de 2000, art. 39). Es una etapa de verificación, no de juzgamiento.

2. Auto de apertura

Procede cuando está establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado y hay indicios serios sobre sus posibles autores. El auto de apertura inicia formalmente el proceso; si ya se identificó a los presuntos responsables, debe notificárseles para que ejerzan defensa y contradicción, y contra ese auto no procede recurso alguno (Ley 610 de 2000, art. 40).

3. Auto de imputación de responsabilidad fiscal

Se profiere cuando está demostrado objetivamente el daño y existe prueba que comprometa la responsabilidad de los implicados. Debe contener la identificación plena de los presuntos responsables, de la entidad afectada y de la aseguradora con su póliza y valor asegurado, la valoración de las pruebas y la acreditación de los elementos de la responsabilidad con la cuantía del daño (Ley 610 de 2000, art. 48).

4. Traslado y etapa probatoria

Notificado el auto de imputación, los presuntos responsables disponen de 10 días para presentar argumentos de defensa y solicitar y aportar pruebas (Ley 610 de 2000, art. 50). Sobre la práctica de pruebas rige una regla de cierre introducida por la Ley 1474 de 2011: los plazos probatorios son preclusivos —las pruebas practicadas por fuera de ellos carecen de valor— y la práctica de pruebas en el proceso ordinario no puede exceder de 2 años desde la notificación de la providencia que las decreta (Ley 1474 de 2011, art. 107).

5. Fallo: con o sin responsabilidad fiscal

El fallo con responsabilidad fiscal exige prueba que conduzca a la certeza del daño y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa del gestor fiscal, y de la relación de causalidad; la cuantía se determina en forma precisa y se actualiza a valor presente con los índices del DANE (Ley 610 de 2000, art. 53). Si esa certeza no se alcanza, el fallo es sin responsabilidad fiscal.

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El proceso verbal de la Ley 1474 de 2011

El mismo caso puede tramitarse por la vía verbal cuando, desde el comienzo, ya están dados los elementos para abrir e imputar a la vez: el proceso se tramita por el procedimiento verbal cuando del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de cualquier sistema de control se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación; en los demás casos se aplica el trámite de la Ley 610 de 2000 (Ley 1474 de 2011, art. 97).

Las diferencias estructurales con el ordinario son 3 (Ley 1474 de 2011, arts. 98 y 99):

• Un solo auto de apertura e imputación, que debe cumplir los requisitos de los artículos 41 y 48 de la Ley 610, formular cargos individualizados, motivar la vinculación del garante y fijar lugar, fecha y hora de la audiencia de descargos.
• Dos audiencias públicas: la de descargos —donde se ejerce la defensa, se rinde versión libre, se pueden aceptar cargos y proponer el resarcimiento o un acuerdo de pago, se piden y decretan pruebas, se resuelven nulidades e impedimentos— y la de decisión, donde se profiere el fallo.
• Término probatorio más corto: la práctica de pruebas no puede exceder de 1 año (Ley 1474 de 2011, art. 107).

¿Única o doble instancia? Depende de la cuantía

El proceso es de única instancia cuando la cuantía del presunto daño estimado en el auto de apertura e imputación —o de imputación, según el caso— es igual o inferior a la menor cuantía para contratación de la entidad afectada, y de doble instancia cuando la supera (Ley 1474 de 2011, art. 110). La misma lógica gobierna los recursos contra el fallo del proceso verbal: reposición cuando la cuantía es igual o inferior a la menor cuantía, apelación cuando la supera; se interponen en la audiencia de decisión y se resuelven dentro de los 2 meses siguientes a la sustentación (Ley 1474 de 2011, art. 102).

En segunda instancia, el funcionario debe decidir dentro de los 20 días hábiles siguientes al recibo del proceso, y puede decretar pruebas de oficio por máximo 10 días hábiles (Ley 610 de 2000, art. 57).

El grado de consulta: control aun sin recurso

Hay decisiones que suben al superior aunque nadie apele. Procede la consulta cuando se dicta auto de archivo, cuando el fallo es sin responsabilidad fiscal, o cuando el fallo es con responsabilidad fiscal y el responsabilizado estuvo representado por apoderado de oficio. El expediente se envía al superior dentro de los 3 días siguientes, y si transcurrido un mes no se profiere decisión, queda en firme la providencia consultada (Ley 610 de 2000, art. 18).

¿Y después del fallo? El control judicial

El fallo con responsabilidad fiscal en firme presta mérito ejecutivo y habilita el cobro coactivo, pero no es la última palabra: puede demandarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Ley 610 de 2000, arts. 58 y 59). Esa demanda de nulidad y restablecimiento del derecho es un proceso distinto, con sus propios términos, en el que se controvierte la legalidad del fallo.

Incluso en la fase de cobro los términos siguen trabajando. El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 13 de junio de 2024, confirmó la nulidad de los actos de una contraloría municipal que negaron declarar la prescripción de la acción de cobro: el fallo con responsabilidad fiscal quedó en firme el 16 de marzo de 2007, la entidad tenía 5 años para notificar el mandamiento de pago, no lo hizo en debida forma, y la Sala declaró probada la excepción de prescripción del cobro coactivo (CE, Sección Cuarta, 13 jun. 2024, rad. 08001-23-33-000-2018-00766-01 (28427), C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello). También trae consecuencias registrales: la inclusión en el boletín de responsables fiscales del artículo 60 de la Ley 610, con sus efectos sobre posesión y contratación.

¿Qué hacer si le notifican un proceso de responsabilidad fiscal?

Conductas generales que aplican en cualquier caso. Verificar las fechas de caducidad y prescripción del artículo 9 contra el hecho generador y el auto de apertura. Identificar la modalidad del trámite —ordinario o verbal— porque los términos y las oportunidades son distintos. Ejercer el traslado del artículo 50 o la audiencia de descargos con pruebas, no solo con argumentos: la responsabilidad exige certeza y la carga de desvirtuarla se trabaja en la etapa probatoria. Vigilar la preclusividad de los plazos probatorios del artículo 107. Y conservar todos los soportes de la gestión cuestionada desde el primer requerimiento. Si la contraloría ya lo vinculó o le notificó imputación, contáctenos aquí.

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Preguntas frecuentes sobre el proceso de responsabilidad fiscal